ПРЯМАЯ ЛИНИЯ ЛЕСНОЙ ОХРАНЫ
8 800 100 94 00
АГЕНТСТВО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ДОКУМЕНТЫ ОТКРЫТОЕ АГЕНТСТВО ОБЩЕСТВЕННЫЙ СОВЕТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ ПРЕСС-ЦЕНТР ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
РУСEN
ПРЕСС ЦЕНТР
29 Ноября 2018

Лесное хозяйство России: назад – в будущее
124



Интервью с заместителем министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации, руководителем Федерального агентства лесного хозяйства Иваном Валентиком.

Иван Владимирович, на площадках Конгресса время от времени звучат предложения о возвращении полномочий по охране лесных угодий и обеспечению работы соответствующих служб на федеральный уровень. Представители местного самоуправления обеспокоены тем, что лесные пожары порой угрожают населенным пунктам. Гражданам разрешили в лесу собирать валежник, но сухостой рубить нельзя, и проблема остается. Муниципалы говорят, что, когда лесное хозяйство было федеральным, лесхозы могли решать все вопросы, и лесных пожаров было меньше. Скажите, пожалуйста, насколько вероятна централизация лесных полномочий?

Такой сценарий обсуждается, но говорить о том, что решение принято, пока еще рано. На данном этапе нужно понять: насколько в целом сбалансированы полномочия между федеральным и региональным уровнем. Потому что баланс полномочий – это базовая конструкция, от которой зависит эффективность всей системы управления.

Территория нашей страны более чем наполовину покрыта лесами. У нас более 20% лесных площадей мира. Это огромный экологический и экономический ресурс. Как им управлять?

История советского классического лесного хозяйства и российского лесного хозяйства подтверждает правомерность реализации именно централизованных подходов в системе управления. До 2005 года, система управления лесами была федеральной. В каждом субъекте Российской Федерации существовали территориальные управления. Такая система работала по принципу централизованного финансирования и базировались на системе лесхозов, которые вели определенную хозяйственную деятельность.

С 2006 года регионы получили полномочия по пожарной безопасности лесных территорий. С 2007 года вступил в силу Лесной кодекс Российской Федерации, и почти все лесные полномочия были децентрализованы. Произошла очень серьезная трансформация системы управления. Российская Федерация, будучи собственником земель лесного фонда, передала своим субъектам не только полномочия по управлению этими территориями, но и по их учету, а также по контролю и надзору за соблюдением лесного законодательства. Фактически, собственник полностью избавился от всех полномочий, переложив их на плечи региональных властей.

С какой целью это было сделано?

Основной расчет был на то, что регионы, которые могут применять налоговые инструменты для стимулирования экономики, создадут условия для того, чтобы предприниматели и инвесторы пришли в лесное хозяйство. Поэтому мы отказались от системы выполнения работ лесхозами и сломали традиционный уклад, который формировался в нашей стране с ХIХ века.

Сегодня мы очень серьезно анализируем последствия этого решения и понимаем, что оно было слишком радикальным. Регионы не были готовы к тому, чтобы качественно выполнять лесные полномочия, причем и организационной части, и в бюджетной. При передаче полномочий необходимо было передать регионам соответствующий объем бюджетных средств, чтобы они смогли обеспечить деятельность структур управления лесами и самое главное – профинансировать выполнение всех необходимых лесохозяйственных мероприятий: противопожарных, санитарных и иных. Но этого, к сожалению, сделано не было, а предпринимательской инициативы оказалось недостаточно, и поэтому сейчас в повестке Рослесхоза – мероприятия по лесовосстановлению.

В последние годы динамика финансирования переданных полномочий имеет положительное значение. Однако пока еще сложно сказать, что полномочия финансируются на все 100%.

Но в целом перспектива возвращения лесных полномочий на федеральный уровень имеется?

В целом, имеется. 20 июля этого года Председатель Правительства РФ Дмитрий Анатольевич Медведев поддержал наши предложения, среди которых была рекомендация по возврату полномочий по лесоустройству на федеральный уровень, и о том подписан соответствующий протокол. Для нас это достаточно серьезная веха.

Тогда встречный вопрос. Если полномочия будут возвращены Российской Федерации, придется заново создавать всю систему управления? Регионам и муниципалитетам нужно морально готовиться к тому, что какое-то время все силы будут брошены на оргвопросы?

Нет, все не так страшно. На самом деле, мы очень серьезно готовились к выдвижению наших предложений Правительству. Более того, несмотря на те трансформации, которые происходили с 2007 года в нашей стране в сфере лесных отношений, нам удалось сохранить техническую и кадровую основы государственного лесоустройства. Мы сохранили Рослесинфорг – наше базовое предприятие, со своими филиалами (их 37) оно сегодня выполняет около 70% всех лесоустроительных работ. Создана и работает система учета всех сделок с древесиной – «Лес ЕГАИС». Функционируют свыше 600 организаций и учреждений, созданных на базе бывших федеральных лесничеств. Поэтому, если будет принято такое решение, заново создавать управленческую систему не придется.

Другое дело, что и на федеральном, и на региональном уровне требуются актуальные документы лесоустройства, а ими, к сожалению, охвачено только 17% лесного фонда страны. Даже в зоне активного использования лесов (это порядка 300 млн га) обеспеченность актуальными материалами лесоустройства составляет 34-36%.

Мы не знаем точно, какой объем ресурса находится в пользовании, отсюда – теневой оборот древесины, высокая выявленная потребность в лесовосстановлении и другие вопросы. Мы должны выйти на гарантированный 10-летний цикл лесоустройства, в противном случае страна продолжит нести убытки.

Только на Дальнем Востоке гарантированное качественное устойчивое управление недревесными лесными ресурсами может принести до 30 млрд рублей доходов ежегодно. Это превышает те суммы, которые поступают в федеральный бюджет от использования лесов Российской Федерации.

По нашим расчетам переход к устойчивому управлению лесами можно сделать уже в 2019 году. Здесь должна быть комплексная работа и субъектов Российской Федерации по подготовке материалов лесоустройства в десятилетнем горизонте планирования, и применение механизмов государственного задания, и совершенствование законодательства.

Со своими предложениями мы выходили на Правительство, о чем я уже говорил, и на Федеральное Собрание. В сентябре в Государственной Думе прошли парламентские слушания по вопросам законодательного регулирования многоцелевого использования лесных ресурсов. Затем состоялась встреча с группой депутатов, которую возглавляет первый заместитель руководителя фракции «Единая Россия» в Государственной Думе Виктор Борисович Кидяев. Предварительное понимание во всех инстанциях достигнуто. Если все наши инициативы будут поддержаны, потребуется оперативно править Лесной кодекс и другие федеральные законы.

Собственно, процесс уже начался. В сентябре в Госдуму группой депутатов был внесен законопроект № 548919-7 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в Закон Российской Федерации «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»» (в части совершенствования правового регулирования заготовки пищевых и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд).

То есть планируются более масштабные изменения лесного законодательства, чем централизация полномочий?

Да. Вопрос обращения с лесными ресурсами в Российской Федерации надо решать комплексно, учитывая имеющиеся перспективы развития отрасли и при этом устраняя накопившиеся проблемы.

Недавно состоялось заседание Совета Безопасности, на котором рассматривались итоги выполнения мероприятий Плана по предотвращению незаконной заготовки и оборота древесины в Российской Федерации до 2020 года. В плане предусмотрено совершенствование информационного обеспечения и межведомственного взаимодействия, а также разработка программ поддержки молодых специалистов лесной отрасли, принятие мер материального и социального стимулирования лесных инспекторов. Важным направлением является пресечение спроса на незаконно заготовленную древесину, контроль за деятельностью перерабатывающих предприятий, пунктов приема и отгрузки древесины, а также за ее транспортировкой.

Должен сказать, что плановая системная работа приносит положительный результат. В текущем году (по сравнению с аналогичным периодом 2017 года) отмечается снижение количества фактов незаконной рубки леса на 11% (11,5 тыс. фактов), объем незаконной рубки сокращен на 41% (1,4 млн куб. м), причиненный лесам вред – на 6%. Это хорошо, и все же только в этом году выявлено 10,3 тыс. случаев незаконной рубки объемом 810,0 тыс. кубометров. Мы ожидаем, что по итогам заседания Совета Безопасности будут даны соответствующие дополнительные поручения, в том числе и в законодательной сфере, и мы готовы по этим поручениям серьезно работать.

Затронут ли предлагаемые изменения законодательства сферу лесного контроля и надзора?

Сегодня полномочия по осуществлению лесного надзора и лесной охраны полностью переданы субъектам Российской Федерации. 70% лесничеств, которые занимаются лесной охраной и лесным надзором, существуют в формате государственных учреждений. Они могут выявляют факты незаконной рубки и составляют соответствующие акты.

Но охрана леса этим не ограничивается. У нас в Сибири и на Дальнем Востоке есть много так называемых перестойных лесов, зараженных насекомыми-вредителями и болезнетворными грибками. Такие леса очень пожароопасны. На стройматериал они не годятся, и поэтому бизнес не интересуют, а лесхозам без госзаданий сплошную санитарную вырубку или обработку территории от вредителей делать не разрешается, особенно – на арендованных участках.

В южных регионах у нас остро стоят проблемы с американской бабочкой, дубовым клопом, саранчой, в Сибири – шелкопряд. Вредители размножаются очень быстро и распространяются на большие территории. В результате гибнут насаждения и на землях лесного фонда, и на территориях городов и поселений. В прошлом году впервые из резервного фонда Правительства было выделено 650 млн. рублей на борьбу с пандемией шелкопряда в Сибири, и нам удалось предотвратить ущерб на 100 млрд. рублей.

Чтобы такая история не повторялась, нужны космомониторинг и наземные регулярные обходы территории. Однако к сожалению, лесопатологический мониторинг у нас распределен по категориям земель. По лесному фонду работает Рослесхоззащита, по землям обороны и безопасности это делают военные лесничества. По сельхозугодьям, которые в значительной степени поросли лесом, это должен делать собственник. Однако, если собственник допускает зарастание своей земли, он и выявлением лесопатологий не занимается.

Сегодня Рослесхознадзор совместно с Россельхознадзором создал межведомственную рабочую группу, которая рассматривает вопросы профилактики и устранения ущерба от инвазивных вредителей зеленых насаждений и разрабатывает рекомендации по применению инсектицидов.

Какие препараты рекомендуются: отечественные или импортные? Привлекаются ли к этой работе российские ученые?

Конечно, привлекаются. Недавно мы провели совещание по шелкопряду в Красноярске, участвовали представители Сибирского отделения Российской академии наук. У них есть уникальные разработки по вирусным препаратам, но в России они не востребованы. Ученые, буквально, со слезами на глазах говорили: «Нас постоянно приглашают в Белоруссию, Кыргызстан, Казахстан, а в России за 10 лет никто и не поинтересовался нашими разработками!»

Сейчас мы отечественные экологические продукты и технологии поднимаем и внедряем на российском рынке, будем проводить разработку новых препаратов и профилактических мер.

Возвращаясь к вопросу о совершенствовании лесного контроля и надзора, хочу добавить, что необходимо принять важное стратегическое решение – о назначении единого уполномоченного органа, который будет заниматься лесопатологическим мониторингом на всех землях, где растет лес. Такое решение должно быть нацелено именно на сохранение лесов, а не только на сохранение лесопользователей. Потому что сегодня в отношении арендаторов и собственников земельных участков применяется Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 года. Кстати, этот закон во многих сферах деятельности создает для бизнеса больше проблем, чем послаблений.

Также необходимо дать лесничествам реальные возможности бороться с вредителями: закупать инсектициды, делать сплошную санитарную вырубку и так далее. Правовая основа для этого имеется, но по факту их деятельность очень ограничена недофинансированием и отсутствием необходимых полномочий.

У кого-нибудь сегодня есть такие возможности?

У бизнеса. В 2007 году при принятии Лесного кодекса решили, что все будет в лесу делать бизнес, а мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов должны осуществляться в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Регионы стали проводить торги: одни, вторые, третьи… И никто не пришел.

Лесной кодекс допускает предпринимателей, практически, ко всему объему лесопользования. Однако они предпочитают потребление лесных ресурсов (заготовка древесины, дикоросов, охота, рыбалка).

В итоге регионы начали менять организационно-правовую форму лесничеств, переводить их в автономные учреждения и так далее. Работающую эффективно систему управления лесными ресурсами переставили с ног на голову. В 2015 году лесхозам разрешили работать по госзаданиям, но за 8 лет многое было упущено.

Поэтому, если говорить о совершенствовании законодательства, то обязательно нужно менять подходы к организации деятельности лесничеств. Сегодня в этих учреждениях работают люди, уполномоченные осуществлять лесной контроль и надзор, но не имеющие тех социальных гарантий, компенсаций и ограничений, которые предусмотрены законодательством для государственных гражданских служащих.

Почему, как сложилась такая ситуация?

Не от хорошей жизни, конечно, а от недофинансирования. Безусловно, субъектам Российской Федерации содержать учреждения дешевле и проще, чем орган исполнительной власти. Но здесь важнее результат. Поэтому системным решением будет перевод всех государственных лесных инспекторов в систему госслужбы, и его, безусловно, нужно реализовать в ближайшее время.

Но тогда финансовая нагрузка у регионов возрастет, и им придется больше денег вкладывать в леса и меньше – в развитие населенных территорий. Планируется ли решение и для этой проблемы?

Да. Мы предлагаем вернуть лесхозам возможность заниматься хозяйственной деятельностью, как это и было до вступления в силу Лесного кодекса. Это – принципиальный момент.

До 2007 года лесхозы на 80-90% обеспечивали себя сами за счет хозяйственной деятельности. Я внимательно изучал историю лесного управления – никогда уровень финансирования из бюджета не превышал 15%. При этом лесхозы были богатыми, у них было все, что нужно для выполнения поставленных задач (кадры, помещения, техника, ГСМ, посадочный материал и так далее). В то время лесничества могли инициировать и вести научные разработки. Профессия лесничего была уважаемой. Лесники жили достойно, дети приходили в профессию за отцами, потому что видели перспективу. В отдельных поселениях лесхозы были крупными работодателями и обеспечивали население стройматериалами и дровами.

Сегодня сельским жителям выделяются лесосеки за 20-30 километров от деревень. Будучи людьми пожилыми, они сами не могут заготовить для себя дрова, а холода наступают. Можно ли решить этот вопрос уже сейчас?

Я считаю, что здесь есть два решения, и они друг другу не противоречат.

Первое: субъектам Российский Федерации надо полностью отказаться от практики выписывания обезличенного объема древесины в рамках региональных законов по обеспечению населения дровами. Сегодня вопрос можно и нужно решать через государственное задание лесхозам.

В случае поступления заявки на определенное количество дров, сам лесхоз должен заготовить нужный объем и доставить топливо до участков заявителей. И добыча древесины, и изготовление дров, и доставка, – это все должно быть у лесхоза в госзадании. Причем лесхоз не останется внакладе: он может оставшуюся часть заготовленной древесины использовать в плановом режиме на другую часть госзадания, например, для строительства бани или для ремонта приусадебных построек, или для строительства дома.

Второе, системное решение, заключается в установлении на региональном уровне другого порядка предоставления льготы гражданам. Сегодня люди вынуждены искать подрядчиков, которые порой поступают недобросовестно. Необходимо изменить подход и обеспечивать граждан не некой возможностью получить дрова с далекого участка, а реальными кубометрами древесного топлива, доставленными по нужному адресу.

Вам известны примеры применения описанных Вами или похожих механизмов? Расскажите о них, пожалуйста.

Несмотря на все перипетии, в России остались регионы, где лесхозы продолжают осуществлять хозяйственную деятельность. Там лесное хозяйство чувствует себя нормально и участвует в жизнеобеспечении сельских территорий.

В пример можно привести Татарстан и Алтайский край, которые сохранили все свои традиционные формы лесохозяйствования. На этом фоне у них развиваются промыслы, пасеки и грибоварни. Там сельское население заготавливает дикорастущее сырье и на этом зарабатывает. Есть и бизнес, который все это закупает, перерабатывает и продает.

Вся история управления российскими лесами говорит о том, что лесхозы могут эффективно вести хозяйство. И сегодня им нужно предоставить и правовую, и финансовую возможность взять на себя все те направления лесопользования, которые бизнесом не востребованы.

Очень похожая история происходит в ЖКХ, когда по всей стране закрывали и акционировали МУПы, а теперь в малых городах и сельской местности их вновь открывают, потому что бизнес туда идти не захотел. Значит, назад – в будущее?

Необходимо возрождать все лучшее от предыдущей системы управления лесами, что было утрачено за последние 10 лет. А если мы еще и ценообразование поменяем, очень многое изменится в лесной отрасли: в бюджет поступят совершенно другие платежи, и сама отрасль вздохнет свободно.

Для примера: в 2005 году лесхозы заготавливали около 40 млн. кубов древесины, и доходы бюджетной системы от заготовки и продажи этой древесины в тех ценах составляли 9,6 млрд. рублей. В актуальных ценах выручка составила бы, как минимум, 80 млрд. рублей, и лесное хозяйство могло бы обеспечить все необходимые лесоустроительные мероприятия самостоятельно.

Если лесничества будут заниматься хозяйственной деятельностью, им придется конкурировать с бизнесом?

За целое десятилетие бизнес востребовал менее четверти всех лесных территорий Российской Федерации, поэтому конкуренции здесь не возникнет. В первой редакции Лесного кодекса ограничений для бизнеса, практически, не было. Правда, в 2009 году были приняты поправки, обязывающие предпринимателей вести работы по лесовосстановлению, и остались только те арендаторы, у которых есть для этого ресурсы и возможности – крупные компании. Лесопользование тогда сильно упало.

В 2016 году разрешили заключать краткосрочные договоры с целью купли-продажи самостоятельно добытой древесины, и предприниматели вернулись в лес. На сегодняшний день насчитывается около 11 тысяч действующих договоров с субъектами малого и среднего бизнеса. За три неполных года по этим договорам заготовлено уже 17 миллионов кубометров древесины.

В рамках договоров купли-продажи участок не предоставляется, и предприниматели могут только заготовить древесину, выкупить ее по цене, в которую заложен повышающий коэффициент на финансирование лесовосстановительных мероприятий, и затем уйти. Больше ничего предприниматели по этим договорам делать не могут. Однако им нужно на свою лесосеку завести технику, а затем вывезти выкупленный лес, и для этого нужна дорога. Проложить ее самостоятельно предприниматель не имеет права.

Есть предложения разрешить бизнесу прокладывать временные подъездные пути к лесосекам, но, на мой взгляд, это было бы неправильно. Вопрос должен решать тот, кто знает, что и как в лесу можно делать, а чего нельзя, т.е. лесничество.

С позиции лесхоза временная или постоянная лесная дорога является многоцелевым линейным объектом: его можно использовать для регулярного прохода техники, как противопожарную полосу и так далее. Создание лесного линейного объекта должно быть урегулировано в лесохозяйственном регламенте субъекта Российской Федерации, где нужно предусмотреть не только актуальное состояние лесного фонда, но и перспективы его экономического использования на ближайшие 10 лет, включая создание инфраструктуры.

То есть здесь должен быть такой механизм: субъект Российской Федерации принимает решение, лесничество его реализует, а предприниматель или арендатор занимается своим бизнесом в соответствии с заключенным договором и утвержденным планом освоения лесного участка.

В этом году регионам необходимо принять новые документы лесоустройства. В Рослесхозе создана рабочая группа по контролю за подготовкой лесных планов субъектов Российской Федерации, которая также оказывает методическую поддержку регионам. Мы рекомендуем всем разработчикам учитывать экономические перспективы использования лесных ресурсов в горизонте 10 лет, в том числе – планировать создание доступных для малого бизнеса участков.

Но ведь риск развития нездоровой конкуренции между лесничествами и бизнесом все равно остается…

Чтобы защитить предпринимателей, можно придумать конструкцию, при которой то, что не востребовано бизнесом в течение года, поступает в лесхозы, и лесхозы могут вести там заготовку. В отдельных случаях это просто необходимо. Если спелая и перестойная древесина вовремя не вырубается, усиливаются экологические риски (пожары, вредители) и растут убытки. А мы должны управлять лесным хозяйством грамотно: предотвращать рисковые ситуации и получать экономический эффект.

Какой экономический эффект дает Лесная отрасль сегодня?

Могу сказать, что в 2017-2018 годах впервые за много лет наблюдается положительная динамика поступления платежей в региональные и федеральный бюджеты. Мы выходим на превышение доходов от лесного хозяйства над расходами на лесное хозяйство. В прошлом году вклад в экономику составил 130,4 млрд. рублей, это 0,14% от ВВП Российской Федерации, но мы можем гораздо больше.

В конце прошлого года было, наконец, принято решение о достаточно серьезной индексации ставок платы за лесные ресурсы. Это, конечно, вызвало возражения в бизнес-среде, и были сложные консультации, но, на самом деле, и после повышения ставки в России очень далеки от мировых.

Сегодня в структуре себестоимости пиловочника ресурсный платеж (попенная плата) составляет 6-8%, в пиломатериалах – 2%, в фанере - 0,2%. Тогда как в других странах мира попенная плата в структуре себестоимости составляет 40-60%. Для сравнения: кубометр российской древесины продается за рубежом за 50 евро, а кубометр финской древесины – за 450 евро. То есть даже с новой политикой ценообразования мы продаем лес в 9-10 раз дешевле, чем развитые в лесопромышленном отношении страны.

Эту ситуацию мы начали менять постепенно в соответствии с разработанными концептуальными подходами к изменению ценообразования и должны пойти вверх по доходам от лесного комплекса. Потенциал для этого огромный, нужно просто принять необходимые решения.




ПОДЕЛИТЕСЬ ЭТИМ МАТЕРИАЛОМ



ПОСЛЕДНИЕ НОВОСТИ
 
ПЕЧАТЬ СТРАНИЦЫ ОТПРАВИТЬ НА E-MAIL
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА
НОВОСТИ
2018-11-29
лесное хозяйство россии: назад – в будущее
АГЕНТСТВО
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ДОКУМЕНТЫ
ОТКРЫТОЕ АГЕНТСТВО
ОБЩЕСТВЕННЫЙ СОВЕТ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ
ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ
ПРЕСС-ЦЕНТР
ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ